Réforme du rescrit social : la nouvelle panacée face à l’inflation législative ?

Etude réalisée par Félix MIRGAINE, étudiant en Master 2 Droit de la protection sociale

felix.mirgaine@etu.univ-lille2.fr

Mots clés : rescrit social, sécurité juridique, questions complexes, relations URSSAF / cotisants

 

Le rescrit social permet à un cotisant d’obtenir une précision explicite de la part de l’organisme de recouvrement sur l’application d’une règlementation particulière. Ce dispositif est aujourd’hui principalement utilisé en matière d’assiette, de calcul et de paiement des cotisations et contributions sociales. Promu comme un véritable outil de sécurisation juridique, le rescrit social est pourtant loin des objectifs quantitatifs escomptés. La récente ordonnance en date du 10 mai 2015 a ainsi pour objet d’en intensifier l’usage dans un contexte de complexification et de mutabilité de la norme législative.

 

La sécurité est devenue, à n’en pas douter, le leitmotiv de notre temps. Dans un climat post-attentats tourmenté et dans un contexte économique et social incertain, les décideurs politiques s’efforcent de rasséréner les citoyens. L’actualité en donne des exemples nombreux : prolongation de l’état d’urgence, plan Vigipirate, proposition d’un projet de loi de « lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement », projet de loi constitutionnelle de « protection de la Nation » et autres décisions sécuritaires.

 

La sécurité est devenue l’objectif cardinal du législateur si bien que son champ lexical envahit peu à peu notre droit. Le Droit social n’en est pas épargné : « sécurisation de l’emploi » ; « sécurisation des parcours professionnels » ; « flexisécurité » ou « flex-sécurité » etc. Cette terminologie rendrait compte d’un monde du travail sécurisant (celui des insiders), opposé à un monde du travail instable et précaire (celui les outsiders) contre lequel il faudrait lutter.

 

S’agissant spécifiquement du Droit de la protection sociale, la question de la sécurité juridique se pose en des termes différents. Il ne s’agit plus d’apporter de la quiétude aux individus, ni de stabiliser le marché du travail, mais d’encourager l’activité économique par un droit fiable, propice à l’investissement. Ainsi entendue, la sécurité juridique suppose que le droit n’entrave pas, par sa complexité ou son instabilité, la vie socio-économique.

 

Or, force est de constater qu’à la faveur d’une inflation législative accrue, l’intrication et la versatilité de notre droit sont devenues une source substantielle de fragilité pour notre société et notre économie. Emmanuel Dockès évoque, de façon imagée, un « stroboscope législatif »[1]. L’exemple de la législation relative aux cotisations sociales est en ce sens topique. Les règles qui régissent le paiement, le calcul, les exonérations ou les allègements des cotisations sociales ne cessent de fluctuer au gré des politiques de l’emploi et de la maitrise du financement du système de protection sociale. Selon l’ACOSS (Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale), sur la seule année 2014, la Branche Recouvrement a réalisé une veille juridique sur pas moins de 28 lois, 10 ordonnances, 89 décrets et 71 arrêtés ayant un impact direct ou indirect sur le traitement ou l’organisation du recouvrement des cotisations sociales[2]. Le diktat de l’immédiateté se faisant toujours plus pressant, il est fort à parier que la source législative ne se tarira pas de sitôt.

 

Face au désordre du droit en la matière, les cotisants, à savoir les employeurs, rencontrent de grandes difficultés dans l’interprétation et l’application des normes sociales.  Il leur est compliqué d’anticiper, avec exactitude, l’impact en termes de prélèvements sociaux de tel ou tel projet économique. Un danger guette les entreprises : celui  du redressement URSSAF, dont les enjeux financiers peuvent s’avérer colossaux. Pour preuve : au cours de l’année 2013, le montant global des régularisations opérées par les URSSAF avoisinent les 1,4 milliards d’euros ; le montant moyen d’une régularisation étant d’environ 7000 euros[3].

 

Les régularisations opérées ne se soldent pas toujours par un redressement au profit de l’URSSAF. Aussi, les régularisations peuvent aboutir à des restitutions au profit des cotisants. En 2014, 146 millions d’euros ont été restitués aux cotisants[4]. L’ampleur de ces restitutions met en exergue les difficultés que rencontrent les cotisants dans l’application de la législation sociale notamment en matière d’exonération de cotisations sociales. Plus singulièrement, ce sont les petites entreprises qui se retrouvent les plus démunies face à ce droit mouvant. Bon nombre de régularisations ont pour origine une erreur de bonne foi suite à une méconnaissance ou à une mauvaise compréhension de la loi.

 

Devant ce phénomène, la sécurité juridique a pour visée de rendre la règlementation plus fiable pour les cotisants. Trois exigences sous-tendent cet objectif : « l’accessibilité, le stabilité et la prévisibilité du droit »[5]. A l’aune du Droit du recouvrement, le principe de la sécurité juridique nécessite que les cotisants soient capables de déterminer et d’identifier ce qui est soumis à cotisations sociales et ce qui ne l’est pas, ce qui donne droit à une exonération et ce qui est frauduleux. Autrement dit, l’idée est de permettre une meilleure connaissance et de facto une plus juste application des règles applicables, pour se prémunir contre les régularisations.

 

L’un des nombreux outils de cette politique de sécurisation juridique est le rescrit social. Largement inspiré du rescrit fiscal, le rescrit social permet à un employeur d’interroger l’URSSAF, dans des cas particuliers, quant à l’application d’une règlementation et d’obtenir une réponse explicite de l’organisme sur sa situation dans un délai déterminé. L’organisme de recouvrement est lié, pour l’avenir, par la position explicite qu’il rend tant que la législation ou la situation matérielle du cotisant n’est pas modifiée. Lorsque l’organisme entend rectifier sa position, il devra en informer le cotisant par lettre recommandée avec accusé de réception. De plus, l’URSSAF ne pourra procéder à aucun redressement, fondé sur le sujet soulevé par la demande, entre la date d’expiration du délai et la date de notification de la réponse explicite. A l’évidence, aucune régularisation ne pourra non plus être appliquée au cotisant selon une interprétation contraire à la position exprimée dans la réponse explicite, de même si aucune réponse n’a été apportée dans le délai requis. L’avantage est patent pour le cotisant : il sécurise son montage juridique et écarte le risque de redressement.

 

Si le rescrit social était en germe dans la loi dite « Madelin » du 11 février 1994, il fut véritablement institué par l’ordonnance 2005-651 du 6 juin 2005 qui créa l’article L.243-6-3 dans le Code de la Sécurité sociale. Depuis, la procédure de rescrit social est clairement encouragée par les pouvoirs publics[6]. Pour autant, le rescrit social, très peu usité en pratique, demeure, aujourd’hui encore, un réel échec. Pour y remédier et dans le but d’en développer la pratique, le Gouvernement a décidé de réformer ce dispositif par une ordonnance n°2015-1628 du 10 décembre 2015. Le dessein est formellement établi : il s’agit de « renforcer les garanties applicables aux porteurs de projet et de leur assurer un environnement plus sécurisé du point de vue des normes applicables »[7]. Reste à savoir si cette réforme sera véritablement de nature à étendre l’utilisation du rescrit social.

 

L’échec quantitatif du rescrit social

 

Plus d’une décennie après son instauration, le constat est sans appel : le rescrit social est un échec tant il est très faiblement utilisé dans les relations entre l’URSSAF et les cotisants. Certes le nombre de rescrits a sensiblement augmenté ces dernières années, mais son usage reste famélique (519 réponses explicites suite à un rescrit en 2014 pour toute la France).[8]

 

Il faut dire que, dès son entrée en vigueur, cet insuccès était prévisible[9] : si le principe du rescrit est simple, sa mise en œuvre est pour le moins complexe. En effet, l’article R. 243-43-2 du Code de la Sécurité sociale dresse une liste de mentions et de précisions que doit obligatoirement contenir la demande. En sorte que la requête n’échappe pas à quelques lourdeurs administratives qui peuvent rebuter plus d’un employeur, d’autant que la demande ne pouvait être examinée par l’URSSAF, jusqu’à la récente réforme, que si elle était jugée complète.

 

Il faut savoir en outre que le champ d’application du rescrit était jusqu’alors limité légalement. La demande de rescrit ne pouvait porter que sur une liste exhaustive de thèmes qui correspondaient, peu ou prou, à l’ensemble des mesures d’exonération et d’allégement des cotisations et contributions sociales. Cette restriction textuelle participait également au manque de clarté de la procédure de rescrit social.

 

Par ailleurs, un récent rapport parlementaire « pour un nouveau mode de relations URSSAF / entreprises »[10] a mis en lumière un certain nombre d’explications à l’impopularité du rescrit social. D’abord, « le frein psychologique » c’est-à-dire la crainte pour les chefs d’entreprise d’attirer les contrôleurs dans sa structure après avoir fourni de nombreux renseignements. Ensuite « le frein du délai » : le cotisant doit attendre un mois pour considérer sa demande déposée et trois mois pour obtenir une réponse explicite. Enfin, « le frein de l’usager » : seuls les cotisants ou futurs cotisants, en qualité d’employeur, pouvaient recourir au rescrit social.

 

Mais il ne faudrait pas conclure hâtivement au manque de sécurisation des relations entre les URSSAF et les cotisants. Comme le souligne l’ACOSS, « le faible recours au rescrit social ne traduit pas un défaut de dialogue dans la relation entre cotisants et URSSAF mais s’explique par le nombre important des réponses apportées par les URSSAF dans le cadre du dispositif plus informel usuellement désigné comme celui des questions complexes »[11]. Précisément, en sus du rescrit social encore méconnu par les employeurs, les URSSAF ont mis en œuvre des procédures plus officieuses qui leur permettent de répondre, souvent par courriers électronique et avec une plus grande célérité, à des questions posées par les cotisants. Une jurisprudence bien établie[12] admet que la réponse rendue lie l’organisme, celui-ci ne pouvant modifier sa décision que pour l’avenir et après en avoir expressément informé le cotisant. Tant est si bien que ces procédures de consultation informelles apparaissent aussi sécurisantes que le rescrit social. C’est pourquoi, cette pratique, qui a l’avantage d’être affranchie du formalisme rigide propre au rescrit social, semble être plus largement adoptée par les entreprises et notamment par les TPE et PME. Selon l’ACOSS, pour l’année 2014, les URSSAF ont répondu à plus de 15 500 questions complexes posées par les cotisants[13].

 

Il n’en reste pas moins que le législateur souhaite renforcer l’accessibilité et l’attractivité du rescrit social, jugé comme étant l’instrument idoine de la sécurisation juridique du prélèvement des cotisations sociales. L’ordonnance du 10 décembre 2015, entrée en vigueur le 1er janvier 2016, en est un indice probant.

 

Les axes de réforme

 

Avec cette ordonnance, l’ambition du Gouvernement est clairement affichée : accroître la pratique du rescrit social et offrir un environnement plus sécurisé aux cotisants. A cette fin, la réforme s’est largement inspirée du rapport rendu le 5 mai 2015 au Ministre des finances[14]. Quelles en sont les principales lignes directrices ?

 

En premier lieu, le champ matériel du rescrit social ne sera plus borné : la liste exhaustive des thèmes pouvant donner lieu à rescrit est supprimée. L’article L243-6-3 du Code de la Sécurité sociale indique que le rescrit social peut porter sur toute demande « posant une question nouvelle et non dépourvue de caractère sérieux ayant pour objet de connaître l’application à une situation précise de la législation relative aux cotisations et contributions de sécurité ». Ainsi, tous les domaines relatifs aux cotisations et contributions sociales pourront dorénavant faire l’objet d’un rescrit social.

 

D’autre part, l’ordonnance a entendu mettre fin au « frein de l’usager » stigmatisé dans le rapport. Le rescrit social ne sera plus l’apanage exclusif du cotisant (et du futur cotisant). Au contraire, la demande pourra désormais être formulée, pour le compte de l’employeur, par « un avocat ou un expert comptable ».

 

Plus encore, la réforme institue un véritable rescrit social de branche. Précisément, les organisations professionnelles d’employeurs ou les organisations syndicales représentatives au niveau de la branche professionnelle pourront demander des précisions à l’ACOSS – et non à l’URSSAF – sur l’application spécifique aux activités de la branche des dispositions du Code de la Sécurité sociale. La décision de l’Agence centrale sera opposable à toute entreprise de la branche qui souhaite s’en prévaloir.

 

Dans le même esprit, un rescrit social de groupe est désormais expressément prévu par l’article L243-6-3 du Code de la Sécurité social. Dès lors, la décision explicite rendue par l’URSSAF, suite à une demande formulée par une entreprise appartenant à un groupe (et comportant de manière expresse cette précision), pourra s’appliquer à l’ensemble des entreprises du groupe à la condition qu’elles se trouvent dans la même situation juridique que le demandeur.

 

La portée de la réforme

 

Incontestablement, la réforme du rescrit social contient des modifications et des avancées majeures. La suppression de la liste limitative des cotisations et contributions auparavant concernées par le rescrit va dans le sens d’une meilleure compréhensibilité de la procédure et permet d’englober toutes les problématiques qui ont trait aux cotisations et contributions sociales.

 

L’ouverture du rescrit aux tiers déclarants (avocats et experts-comptables) facilitera grandement le travail des cotisants qui n’ont pas toujours les compétences pour respecter scrupuleusement la procédure légale. De surcroît, l’établissement d’un rescrit de branche et d’un rescrit de groupe fait du rescrit social un instrument de sécurisation juridique bien plus complet. L’opposabilité de celui-ci sera plus large puisque toutes les entreprises de la branche (ou du groupe) pourront se prévaloir de la réponse donnée l’organisme compétent. Autre conséquence : la doctrine administrative sera davantage unifiée ; une même réponse explicite pouvant être opposable à plusieurs cotisants placés dans une même situation juridique.

 

La publicité et la consolidation au niveau national des réponses formulées au niveau régional seraient également un moyen de modérer les divergences dans les prises de position des différentes URSSAF. Certes l’ordonnance prévoit textuellement le mécanisme de la publicité des rescrits sociaux. Cependant, un futur décret devra en préciser les modalités. Publier de manière systématique les réponses des URSSAF permettrait un meilleur accès à la doctrine administrative et dispenserait les cotisants de poser des questions dont les réponses ont déjà été signifiées.

 

Mais sera-ce suffisant pour développer l’utilisation du rescrit ? Car la réforme ne répond pas à toutes les insuffisances du dispositif. Rien quant à la simplification du contenu de la demande et ses lourdeurs administratives. A ceci près que le Code de la Sécurité sociale précise que l’URSSAF pourra désormais « se saisir d’une demande qui ne respecte pas le formalisme de la demande ». Mais là encore, un décret pris en Conseil d’Etat devra préciser « les conditions dans lesquelles les organismes peuvent se saisir de demandes incomplètes et leur faire bénéficier des mêmes garanties ». Il faudra donc attendre à un hypothétique décret pour voir ces nouveautés effectivement s’appliquer. Les décrets n’étant pas toujours pris et publiés en la matière, il faut espérer que ces dispositions ne restent pas lettre morte.

 

Rien non plus quant à l’accélération de la procédure, pourtant réclamée dans le rapport. Les cotisants sont effectivement souvent dans l’attente d’une réponse rapide, en particulier en cas de création ou de modification du logiciel de gestion de la paie. C’est l’une des raisons pour lesquelles ceux-ci privilégient le cadre plus souple des questions complexes. A ce sujet, l’ordonnance prévoit de manière sibylline que « toute demande susceptible d’entrer dans le champ d’application [du rescrit social] est réputée être faite dans ce cadre ». Il faut en déduire que ce qui était qualifié de questions complexes posées les entreprises, et qui rentrerait dans le champ d’application du rescrit social, sera requalifié comme tel. Elles bénéficieraient ainsi des garanties offertes dans le cadre du rescrit proprement dit.

 

Quelles en seront les conséquences ? A quelles conditions la question complexe sera-t-elle réputée être un rescrit ? Sera-t-elle enfermée dans les délais de procédure du rescrit ? Pourra-t-elle être refusée dans le cas où elle ne respecterait pas les conditions de forme du rescrit ? Pourquoi lui accoler les mêmes garanties alors que celles-ci lui ont été reconnues, de longue date, par une jurisprudence ferme et constante ? Cet ajout suscite maintes interrogations. Il peut paraître curieux de vouloir enfermer ce qui relève des relations pratiques entre les organismes de recouvrement et les cotisants dans le cadre astreignant du rescrit social, dont le succès est pour le moins modeste. Comme le rappelle un auteur, « la procédure informelle est aussi simple qu’efficace puisque les URSSAF ont su nouer des relations de confiance avec les cotisants et s’en tenir toujours à la parole donnée »[15]. Il est parfois inopportun de vouloir régir, à toute force, des mécanismes qui fonctionnent sur l’expérience des acteurs locaux concernés. Le rescrit social devrait laisser une place à ces échanges profitables tant pour les cotisants que pour les organismes de recouvrement.

 

Est-ce que la réforme permettra de stimuler le recours au rescrit ? L’avenir nous le dira… Le rescrit social fraîchement réformé est, à coup sûr, devenu un outil de sécurité juridique plus abouti. Mais l’intérêt du rescrit social, par sa nature, restera toujours limité. Nonobstant le rescrit de branche ou de groupe qui en atténue les inconvénients, « le rescrit est un instrument original permettant aux usagers de solliciter l’interprétation de la norme et, ce faisant, de participer activement à la production de la doctrine administrative, mais l’interprétation ainsi délivrée présente la particularité d’être propre à la situation du demandeur et ne vaut que pour lui »[16]. Le rescrit n’aura jamais la force normative et générale que revêt la Loi. Le législateur ne pourra pas toujours faire peser sur les organismes de recouvrement la complexité de sa production normative. Le rescrit ne peut être ni la panacée, ni un succédané efficace à un droit stable et intelligible. Le rescrit n’est qu’un palliatif, aux effets réduits, à une norme législative devenue trop fragile, trop fugace.

 

[1] DOCKES Emmanuel, « Le stroboscope législatif ». Dr. Soc. 2005. 835

[2] ACOSS, « Règlementation et sécurisation juridique ». Rapport d’activité thématique 2014

[3] ACOSS, « Le contrôle des cotisants ». Rapport d’activité thématique 2013

[4] ACOSS, « Le réseau des URSSAF en chiffres » :  http://www.acoss.fr/home/lacoss-et-les-urssaf/reperes/chiffres-cles.html

[5] VENEL Justine, « La sécurité juridique du cotisant : bilan et perspectives ». RDSS 2014, p. 733

[6] FOUQUET Olivier, « Cotisations sociales : stabiliser la norme, sécuriser les relations avec les URSSAF et prévenir les abus », Rapport au Ministre du Budget, Juillet 2008.

[7] Ord. n°2015-1628 du 10 décembre 2015, JO 11 décembre

[8] ACOSS, « Règlementation et sécurisation juridique ». Rapport d’activité thématique 2014

[9] NGO KY Thibault et SANCHEZ Laure, « Le rescrit social, une fausse nouveauté pour une vraie complexité ». Sem. Soc. Lamy, 2006, n°1248

[10] GERARD Bernard et GOUA Marc, « Pour un nouveau mode de relations URSSAF / Entreprises », Rapport Parlementaire au Ministre des finances,  Avril 2015

[11] ACOSS, « Règlementation et sécurisation juridique ». Rapport d’activité thématique 2014

[12] Cass. Soc. 15 mars 1973, n°71-14.430

[13] ACOSS, « Le réseau des URSSAF en chiffres » :  http://www.acoss.fr/home/lacoss-et-les-urssaf/reperes/chiffres-cles.html

[14] GERARD Bernard et GOUA Marc, « Pour un nouveau mode de relations URSSAF / Entreprises », Rapport Parlementaire au Ministre des finances,  Avril 2015

[15] GATINEAU Jean-Jacques, « De la sécurité juridique en droit de la sécurité sociale », Dr. Soc. 2009 p. 332

[16] COLOMBET Hélène « Le rescrit et la participation des usagers à la production de la doctrine administrative », JCP G, 1er février 2006, 133.


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