Transiger avec l’URSSAF, au péril de l’égalité ?

Etude réalisée par Félix MIRGAINE, étudiant en Master 2 Droit de la protection sociale

felix.mirgaine@etu.univ-lille2.fr

Mots clés : transaction, litige, relations URSSAF / cotisants, égalité de traitement

La loi de financement de la Sécurité sociale pour 2015 et son décret d’application paru en février dernier offrent désormais un cadre légal et une procédure réglementée à une pratique existante mais inusuelle : la transaction entre URSSAF et cotisants. Il n’est pas pour autant certain que cette réforme assure le succès de ce mode de résolution des conflits, tant la transaction semble aller à contre-courant des principes directeurs qui innervent la législation relative au financement des régimes de Sécurité sociale.

“Accord vaut mieux que plaid” est une maxime juridique qui résume parfaitement l’essence même de la transaction. Définie à l’article 2044 du Code civil, la transaction est un contrat écrit « par lequel les parties terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître ». La Cour de cassation ajoute, de manière constante, que la transaction suppose des concessions réciproques des deux parties signataires[1]. Elle a pour effet le renoncement des parties à toute contestation juridictionnelle sur l’objet de la transaction.

La transaction s’inscrit, plus largement, dans un ensemble de modes amiables de résolution des conflits. Promus comme la solution idoine à la judiciarisation excessive des litiges, ces modes alternatifs de résolution des conflits embrassent une vision tant économique que sociologique[2]. Economique car désengorger les tribunaux c’est réduire le coût de la justice. Sociologique car l’entente cordiale vaut toujours mieux qu’une escrime judiciaire, non seulement dispendieuse mais aussi chronophage.

En Droit de la Sécurité sociale, l’objectif de freiner le contentieux devant le tribunal des affaires de Sécurité sociale est réel mais subsidiaire. La transaction est d’abord perçue comme le signe d’une « volonté de passer d’une relation strictement verticale à une possible coopération »[3], à une réelle « relation de confiance entre cotisants et organismes de recouvrement »[4]. Il s’agit avant tout de déraidir et moderniser les échanges entre les URSSAF et les employeurs.

C’est précisément dans cette visée que la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2015 n°2014-1554 du 22 décembre 2014 a créé un nouvel article L.243-6-5 dans le Code de la Sécurité sociale ; article qui prévoit la possibilité pour les cotisants et les directeurs des organismes de recouvrement de conclure une transaction pour éteindre un litige né ou prévenir un différend à naître. Un décret d’application était attendu avant le 1er octobre 2015. Jamais à l’heure en la matière, le gouvernement a finalement publié le décret le 17 février 2016[5].

Il est ainsi dorénavant prévu qu’un cotisant peut prendre l’initiative de demander, à l’URSSAF dont il dépend, la conclusion d’une transaction lorsque le différend né ou à naître porte sur des thèmes limitativement énumérés par la loi, soit :

  • le montant des majorations et pénalités de retard ;
  • l’évaluation d’éléments d’assiette des cotisations et contributions dues relativement aux avantages en nature, avantages en argent et aux frais professionnels, lorsque cette évaluation présente une difficulté particulière ;
  • le montant des redressements calculés en application de la méthode d’évaluation par extrapolation ou le montant des redressements calculés forfaitairement en raison de l’insuffisance ou du caractère inexploitable des documents administratifs ou comptables.

A contrario la loi exclut du champ matériel de la transaction les situations de travail dissimulé ou les contestations de cotisants s’étant rendus coupables de manœuvres dilatoires dans le but de nuire au bon déroulement du contrôle.

A vrai dire, cotisants et unions de recouvrement n’ont pas attendu la loi de financement pour 2015 et son décret d’application pour conclure des accords transactionnels, jusqu’alors officieux. Autorisées de longue date par la jurisprudence de la Cour de cassation[6], les transactions étaient déjà usitées dans les relations entre les URSSAF et leurs cotisants. De ce point de vue, le législateur n’est intervenu que pour offrir un cadre légal et réglementé à une pratique déjà établie.

Sécuriser cet usage n’était toutefois pas superflu. Les directeurs des organismes de recouvrement pouvaient être rétifs quant à l’utilisation de ce mode de règlement des conflits. Une incertitude planait en effet sur sa licéité. La législation relative au recouvrement des cotisations étant d’ordre public et de facto impérative, se posait la question de savoir si les directeurs des organismes pouvaient valablement conclure de tels contrats. D’autant qu’il arrivait que « l’agent comptable de l’URSSAF se montre réticent à encaisser l’indemnité transactionnelle versée par le cotisant en dehors de tout texte : sa crainte était de commettre un délit d’abus de gestion »[7].

Est-ce que ce nouveau cadre juridique aura pour effet d’étendre une pratique jusque là timidement employée ? L’avenir nous le dira. Mais répondre dès à présent par la négative n’est pas bien périlleux. Le décret du 15 février 2016 fournit une véritable notice d’utilisation de la transaction, mais qui demeure complexe à mettre en œuvre, tandis que l’esprit de la transaction va à rebours de la culture juridique des unions de recouvrement, fondée sur l’observance d’un droit d’ordre public et l’application du principe d’égalité de traitement.

Sur la forme : un formalisme contre-productif

Parier sur l’insuccès de la mesure n’est ni impudent, ni imprudent. Survoler les huit alinéas de l’article R243-45-1, créé par le décret du 15 février 2016, suffit à entrevoir une procédure transactionnelle percluse de formalismes de nature à décourager tantôt les employeurs, tantôt les directeurs d’organisme.

Sur ce point, il convient, en premier lieu, de préciser que la demande de transaction obéit à des conditions préalables de recevabilité. L’employeur devra d’abord être à jour de ses obligations déclaratives et de paiement à l’égard de l’organisme, à l’exclusion naturellement des cotisations ou majorations de retard faisant l’objet de la demande de transaction.

Ensuite, si la transaction peut classiquement terminer un litige né ou parer un litige à naître, l’article R.243-45-1 conditionne la recevabilité de la demande « à la condition que les créances concernées aient fait l’objet d’une contestation ». Cela revient à dire que l’employeur devra obligatoirement avoir reçu une mise en demeure de payer sa dette pour être instigateur d’une transaction. D’ailleurs, l’article susvisé dispose expressément que « la demande n’est recevable qu’après réception de la mise en demeure ». D’aucuns le regrettent et considèrent qu’il aurait été souhaitable de laisser la possibilité à l’entreprise « de prendre l’initiative de la procédure transactionnelle avant de passer par l’étape tant redoutée du contrôle » contribuant ainsi «à développer une relation entre l’entreprise et l’organisme en dehors de toute période de vérification et permis de sécuriser  juridiquement certains dispositifs en amont »[8].

D’autre part, l’article L.243-6-5 indique que la possibilité de conclure une transaction sur un chef de redressement faisant l’objet d’un recours devant la commission de recours amiable de l’organisme est suspendue. Cette précision est somme toute judicieuse tant il serait inconvenant et incongru que le directeur de l’organisme prenne une décision avant  même que la commission de recours amiable, émanation du conseil d’administration paritaire, ait statué sur la contestation. Cette faculté est, quoi qu’il en soit, rétablie « à la date de décision de cette commission » ou « lorsque le tribunal des affaires de sécurité sociale a été saisi », le cotisant ayant la possibilité de se prévaloir d’une décision implicite de rejet à l’issue du délai d’un mois après la saisine de la commission.

La procédure transactionnelle ne s’engage donc pas n’importe quand et pour n’importe quel motif. En restreignant le périmètre matériel et temporel de la transaction, le code de la Sécurité sociale réduit en aval le champ des possibles ; en amont, par une procédure chargée, il amenuise ses chances de réussite.

Précisément, aux termes de l’article R.243-45-1, la demande de transaction doit nécessairement comporter :

  • le nom et l’adresse de l’employeur ;
  • son numéro d’inscription si toutefois il est déjà inscrit au régime général de Sécurité sociale ;
  • tous documents et supports d’information utiles à l’identification des montants faisant l’objet de la demande transactionnelle ;
  • les références de la mise en demeure couvrant les sommes faisant l’objet de la demande.

Surtout, la demande de l’employeur doit être « motivée ». Le décret n’apporte aucune autre précision. Il sera alors aisé pour l’URSSAF de refuser la demande aux motifs d’une absence ou d’une insuffisance de motivation, dans la mesure où que le directeur reste libre de son appréciation et que « le refus de transiger justifié par l’absence de motivation ou par une motivation ne semble pas justifié une action engagée contre l’organisme »[9].

La demande ne pourra être étudiée par le directeur de l’organisme qu’à la stricte condition qu’elle soit complète. Dans le cas contraire, un courrier sera alors adressé au cotisant afin qu’il communique les éléments manquants dans un délai de 21 jours. Passé ce délai, la demande sera réputée caduque.

Viendra alors la procédure d’instruction et d’approbation de la demande, qui n’est du reste pas plus élémentaire que la procédure de demande. Le directeur de l’URSSAF dispose d’un délai de 30 jours pour notifier sa réponse à l’entreprise. Il vérifiera notamment si la demande de transaction est correctement motivée et si elle contient des concessions sérieuses de la part de l’entreprise.

Si les deux parties consentent à transiger, « le directeur et le demandeur conviennent d’une proposition de protocole transactionnel, conforme à un modèle » qui sera approuvé par arrêté ministériel (article R.243-45-1).

Attention : une réponse positive du directeur de l’organisme n’emporte pas droit à la transaction d’abord parce que les parties peuvent, à tout moment et sans aucune motivation, abandonner la procédure, et surtout parce que la proposition de protocole doit encore être approuvée par la Mission Nationale de Contrôle et d’audit des organismes de Sécurité sociale (MNC). Ce service à compétence nationale rattaché au directeur de la Sécurité sociale, procédera au contrôle de la légalité du protocole transactionnel et à la réalité des concessions réciproques. La MNC doit se prononcer dans un délai de 30 jours, prorogeable une fois. Etant précisé qu’elle peut interrompre à tout moment le délai pour demander des informations complémentaires au directeur de l’organisme.

Il faudra donc attendre la décision d’approbation de la MNC, qui sera notifiée au directeur de l’URSSAF, lequel en informera le cotisant. Ce n’est qu’à ce moment, et pas avant, que la transaction produira ses effets. Les parties à la transaction seront alors privées du droit d’intenter tout recours contentieux qui aurait pour effet de remettre en cause l’objet de la transaction. L’employeur devra, à l’évidence, tenir ses engagements ; à défaut, la transaction deviendrait caduque et l’URSSAF serait fondée à entreprendre le recouvrement forcée des sommes litigieuses.

Force est de constater que la procédure transactionnelle n’est pas exempte de quelques lourdeurs administratives. D’ailleurs, cet écueil avait été mis en exergue lors des débats parlementaires où il était considéré que « ce dispositif conduirait à un formalisme excessif qui irait à l’encontre du choc de simplification engagé par le Gouvernement et renchérirait les coûts de gestion des URSSAF » et que « cette mesure compliquerait inutilement la situation car, dans la plupart des cas, les recours se règlent à l’amiable »[10]. En effet, les saisines de la Commission de recours amiable sont devenues coutumières en cas de désaccord avec l’organisme.

Seulement, ce formalisme n’est pas dénué de sens. Transiger avec un cotisant n’est pas un acte insignifiant ou négligeable. Les URSSAF gèrent les deniers de l’ensemble du système de protection sociale et participent ainsi à une mission de service public des plus importantes. La réglementation en la matière est donc marquée par un fort caractère impératif. Dès lors, il apparaît logique que les concessions du directeur de l’URSSAF soient ceintes d’un cadre juridique qui assure la transparence des pratiques. A cette fin, le directeur de l’URSSAF devra rendre compte, dans un rapport annuel, de toutes les transactions conclues l’année précédente. Probablement l’occasion future de constater l’échec de la mesure…

Sur le fond : une mesure à contresens

A l’image du rescrit social, reflet du rescrit fiscal, la transaction sociale fait écho à la transaction fiscale, de plus en plus utilisée par l’administration fiscale en vue de récupérer l’impôt des “repentis” de l’évasion fiscale[11]. Mais le parallèle s’arrête là : l’URSSAF, qui avait déjà la possibilité de transiger, ne le faisait que très rarement[12]. De surcroît, en matière sociale, la transaction est expressément exclue en cas de fraude caractérisée par du travail dissimulé. En droit fiscal, la transaction n’est prohibée qu’en cas de pénalités afférentes à des impositions ayant donné lieu à dépôt de plainte pour fraude fiscale, ou en cas de dépôt envisagé ; ce qui est beaucoup plus souple au regard du modique nombre de poursuites pénales engagées en la matière.

Pourtant, à en croire le législateur, la transaction sociale conviendrait tant aux organismes de recouvrement, en vue de l’amélioration de l’efficacité du redressement, qu’aux cotisants qui bénéficieront ainsi d’une marge de manœuvre pour négocier et, le cas échéant, minorer les redressements. Les concessions réciproques seraient le signe d’une nouvelle relation d’égal à égal. Mais l’esprit même de la transaction constitue une objection dirimante à ce dessein et subodore un destin de bide législatif.

La rareté des transactions entre unions de recouvrements et employeurs n’est pas sans justifications. Et, ce ne sont pas les nouveaux atours procéduraux, au demeurant complexes, qui garantiront l’attrait d’un contrat dont les conséquences vont à contresens des principes directeurs des organismes de recouvrement.

Car transiger avec l’URSSAF, c’est transiger avec l’égalité de traitement des cotisants, avec l’égalité devant la loi ; c’est transiger avec la légalité, avec la stricte application de la loi. Or, les unions de recouvrement ont à cœur de suivre rigoureusement la législation de sécurité sociale et de l’appliquer de manière uniforme, sans égard à la nature ou la taille de l’entreprise cotisante. Pour preuve : la commission de recours amiable n’est pas une instance de conciliation mais doit toujours fonder légalement ses décisions. La position névralgique des URSSAF dans le système de protection sociale mais aussi dans le tissu économique du pays a toujours supposé un respect intransigeant des règles de droit et de l’égalité entre cotisants. En dépendent aussi bien une concurrence économique non faussée que le financement des prestations de Sécurité sociale.

La transaction, manifestation de la liberté contractuelle des parties, entraîne quant à elle,  une distorsion de la loi en vue de la résolution du litige : la volonté des parties se place au dessus de la règlementation. En somme, l’application stricte de la loi est évincée par l’exigence de réciprocité des concessions. Il s’agit d’apporter d’avantage de flexibilité et, au fond, d’instiller de l’équité là où règne d’ordinaire l’égalité.

 Le directeur ne transigera avec le cotisant que lorsqu’un impérieux principe d’équité le commandera. D’abord, lorsque la gravité de la faute ou de l’erreur à l’origine de la régularisation sera sans commune mesure avec le montant du redressement. Ensuite, en cas de manifeste inadéquation de l’activité de l’entreprise aux situations prévues par les textes. Guère plus.

Ce contresens presque conceptuel serait néanmoins « justifié par l’intérêt que présentent les transactions : elles permettent d’accélérer et de sécuriser le recouvrement »[13]. Est-ce que le jeu en vaut néanmoins la chandelle ? Il est permis d’en douter. Les performances des URSSAF dans le recouvrement des créances sont déjà particulièrement élevées. En 2014, le taux de restes à recouvrer n’était que de 0,93%[14]. Le constat peut paraître sévère, mais la mesure ne présente pas peu ou pas d’utilité pour les unions de recouvrement.

En présente-t-elle davantage pour les cotisants ? Bien qu’il faille se garder de tout argument péremptoire en la matière, toujours est-il que les cotisants semblent davantage en attente de sécurisation juridique que de souplesse contractuelle. Ils réclament un droit moins changeant, moins obscur. Sur ce point, la transaction ne saurait être considérée comme un facteur de stabilité juridique. Le sort de la transaction est laissé à la libre appréciation du directeur de l’organisme qui tranchera à l’aune des cas d’espèce. Surtout, l’effet de la transaction n’est que relatif : le décret prévoit textuellement que la transaction signée « n’emporte pas d’effet sur l’interprétation du droit concernant les motifs mentionnés dans la lettre d’observations ». La transaction ne peut donc fixer la position de l’URSSAF sur une question de droit. La transaction signée n’a pas plus d’effets à l’égard d’autres cotisants qui ne peuvent s’en prévaloir pour en bénéficier ou en demander l’application.

La mesure correspond certainement à une demande de certaines entreprises, spécialement les grandes ou très grandes entreprises, dont la moindre erreur de droit peut aboutir à d’exorbitantes régularisations.

Mais il faut espérer que la transaction sociale ne devienne pas une aubaine pour certains employeurs, bien conseillés, qui chercheront au mieux à gagner du temps, au pire à utiliser la mesure à des fins dilatoires. En effet, la demande de transaction interrompt la procédure de recouvrement forcé des créances. Tout autant, elle interrompt le délai applicable pour saisir la Commission de recours amiable. Il sera donc possible de saisir la Commission à la suite d’une demande transactionnelle. Puisque l’URSSAF ne délivre aucune contrainte en cas de saisine de la Commission, il suffira de procéder à une demande de transaction avant la saisine de la Commission, puis le cas échéant du tribunal, pour retarder de quelques bons mois la venue du huissier… Accélérer le recouvrement, vraiment ?

[1] p. ex., Cass. soc., 28 nov. 2000, n°98-43.635.

[2] FOULON (M.), STRICKLER (Y.), Modes alternatives de résolution des litiges, in JurisClasseur Procédure Civil, LexisNexis, 2014, Fasc. 1000.

[3] VENEL (J.), « Conclusion d’une transaction avec l’URSSAF : mode d’emploi », JCPS, 2016, n°10, 1084.

[4] PLFSS 2015, Annexe 10 « Fiches d’évaluation préalable des articles de projet de loi », http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/projets/pl2252-ei.pdf (consulté le : 23 avril 2016) ; VENEL (J.), « L’engagement d’une relation de confiance entre cotisants et organismes de recouvrement », RDSS, 2015, p.325.

[5] D. n°2016-15, 15 février 2016, fixant la procédure de transaction en matière de recouvrement de cotisations et contributions de Sécurité sociale : JO du 17 février 2016.

[6] Cass. soc., 22 oct. 1970, n°69-10.087.

[7] MORVAN (P.), Droit de la protection sociale, Paris : LexisNexis, 2015, 7e édition, p. 605

[8] VENEL (J.), « Conclusion d’une transaction avec l’URSSAF : mode d’emploi », loc. cit.

[9] PAGNERRE (Y.), JEANSEN (E.), « La transaction en droit de la sécurité sociale », JCPS, 2016, n°11, 1167.

[10] Déb. parl. AN (CR), du 24 novembre 2014, 1ère séance http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2014-2015/20150068.asp (consulté le : 23 avril 2016).

[11] Avis de la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire relatif sur le projet de la loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, 2013, n°1125, AN, http://www.assemblee-nationale.fr/14/rapports/r1125.asp (consulté le : 23 avril 2016).

[12] Déb. parl. AN (CR), du 23 octobre 2014, 2e séance, http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2014-2015/20150032.asp (consulté le : 23 avril 2016)

[13] PLFSS 2015, Annexe 10 « Fiches d’évaluation préalable des articles de projet de loi », article 15, http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/projets/pl2252-ei.pdf (consulté le : 23 avril 2016).

[14] ACOSS, « le réseau des URSSAF en chiffres », http://www.acoss.fr/home/lacoss-et-les-urssaf/reperes/chiffres-cles.html (consulté le 23 avril 2016).


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