Fraude et absence de réponse de l’institution émettrice : une première souplesse attendue dans la remise en cause du certificat A1

Fraude et absence de réponse de l’institution émettrice : une première souplesse attendue dans la remise en cause du certificat A1

Référence : Cour de justice de l’Union européenne, 6 février 2018, aff. C-359/16,  Altun e.a

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130deb2d38273132544b89419b7e534dec7c7.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4Pb34Te0?text=&docid=199097&pageIndex=0&doclang=fr&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=593302

Résumé : La CJUE, tout en continuant d’affirmer que l’attestation du certificat A1 créé une présomption de régularité de l’affiliation au régime de sécurité sociale de l’Etat membre où est établie l’entreprise qui l’emploie, considère toutefois que dans le cas où ce certificat A1 a été délivré frauduleusement, le juge national peut en écarter l’application, à la seule condition que l’institution émettrice du document ait été elle-même saisie d’une demande de réexamen, mais qu’elle n’y ait pas donné réponse dans un délai raisonnable.

Note de Laura LOTELIER, Etudiante en Master 2 Droit de la protection sociale.

Mots clés : Libre circulation des travailleurs – Sécurité sociale des travailleurs migrants – Détachement  – Certificat A1 (ex E 101) – Règlement n° 1408/71 – Règlement n° 574/72 –Fraude – Contestation du certificat A1.

La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rendu en grande chambre, le 6 février 2018, un arrêt Altun (C-359/16) sur une question récurrente et faisant l’objet d’une attention toute particulière en France dans un contexte de renforcement de la lutte contre le travail illégal, question relative à la compétence de l’État d’accueil pour contester le certificat de détachement d’un travailleur lorsqu’il semble manifeste que ce certificat soit entaché de fraude.

En l’espèce, une entreprise de construction belge, Absa, avait fait l’objet d’une enquête par l’inspection sociale belge. Cette enquête permit de constater que cette entreprise n’employait pratiquement pas de personnel et confiait la totalité de ses chantiers en sous-traitance à des entreprises bulgares qui, elles-mêmes, détachaient les travailleurs bulgares en Belgique auprès de la société Absa. Disposant de certificats E 101 (aujourd’hui A1) délivrés par l’autorité bulgare, ces travailleurs détachés n’étaient pas déclarés auprès de l’institution belge chargée de la perception des cotisations sociales. Une seconde enquête, cette fois-ci judiciaire, diligentée en Bulgarie dans le cadre d’une commission rogatoire ordonnée par un juge d’instruction belge établit que ces entreprises bulgares n’exerçaient aucunes acticités significative en Bulgarie.

Le 12 novembre 2012, suite au résultat de ces enquêtes, l’inspection sociale belge adressa à l’institution bulgare compétente une demande motivée de réexamen ou de retrait des certificats E 101 ou A1 délivrés aux travailleurs détachés auprès de la société Absa. Le 9 avril 2013, après un courrier de rappel, l’institution bulgare compétente ne répondra que par l’envoi d’une réponse récapitulant les conditions de délivrance des certificats E 101 sans tenir compte des faits constatés et établis par les autorités belges.

Par la suite, les autorités belges ont engagé des poursuites judiciaires contre la société Absa. Le 27 juin 2014 le tribunal correctionnel de Limbourg acquitte la société Altun au motif que « l’occupation des travailleurs bulgares était complètement couverte par les formulaires E 101/A 1, à ce jour régulièrement et légalement délivrés ». Le ministère public interjette appel et par arrêt du 10 septembre 2015, la cour d’appel d’Anvers condamne la société en considérant que même si un « certificat E 101 ou A 1 avait bien été délivré à chacun des travailleurs détachés en cause et que les autorités belges n’avaient pas épuisé la procédure prévue en cas de contestation de la validité des certificats, elle a néanmoins considéré qu’elle n’était pas liée par ces circonstances, dès lors que lesdits certificats avaient été obtenus frauduleusement. » La Cour de cassation belge, saisie par la société Absa d’un pourvoi, éprouvant des doutes sur l’interprétation de l’article 11, paragraphe 1, du règlement no 574/72, décide de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice de l’Union européenne une question préjudicielle.

La question est alors celle de savoir si une juridiction de l’Etat d’accueil, d’un travailleur employé par une entreprise établie sur le territoire d’un État membre et détaché auprès d’un autre État membre, peut écarter un certificat A1 (anciennement E 101), délivré par l’institution de l’Etat d’origine, lorsque les faits soumis à son appréciation permettent de constater que ledit certificat a été obtenu ou invoqué de manière frauduleuse ?

Cette question pourrait laisser penser à une nécessaire remise en cause de la jurisprudence constante de la CJUE sur la présomption de régularité du détachement, mais il n’en est rien (1). La Cour apporte, par cet arrêt, une exception attendue permettant de contester ce certificat dans le cas d’une fraude et d’une absence de réponse de l’institution émettrice (2).

1. Une présomption de régularité non remise en cause

La CJUE réaffirme dans cet arrêt un principe résultant d’une jurisprudence constante : le principe d’unicité du régime de protection sociale. Ce principe connait, par ailleurs, des règles spécifiques dans un souci de libre circulation des travailleurs.

Le principe d’unicité du régime de protection sociale résulte de l’article 14 du règlement no 1408/71. Il permet ainsi aux travailleurs qui se déplacent au sein de l’UE de ne pas se voir appliquer les législations nationales de sécurité sociale des différents États membres et, de ce fait, ne pas avoir à cotiser plusieurs fois à ces différents régimes (point 29).

L’article 13, paragraphe 2, sous a), du règlement précité vient ainsi poser le principe selon lequel un travailleur salarié est soumis, en matière de sécurité sociale, à la législation de l’Etat membre dans lequel il travaille[i] (point 30).

Mais ce principe s’avère être, dans le cadre de la circulation des travailleurs, un obstacle. C’est pourquoi des règles spécifiques ont été prévues. Pour éviter qu’une entreprise établie sur le territoire d’un Etat membre ne soit obligée d’affilier les travailleurs qu’elle décide de détacher au régime de sécurité sociale de l’Etat membre dans lequel ces derniers sont envoyés pour une durée limitée, l’article 14, point 1, sous a), du règlement n° 1408/71 permet à l’entreprise de conserver l’affiliation de ses travailleurs au régime de sécurité sociale de l’Etat membre d’origine[ii] (points 31 et 32). Pour ce faire deux conditions sont toutefois exigées : la première étant le maintien d’un lien de subordination entre l’entreprise détachant le travailleur et ce même travailleur, la seconde tient, pour l’entreprise procédant au détachement, à l’exigence que celle-ci exerce habituellement des activités significatives sur le territoire de cet Etat membre (point 34).

C’est ici que le certificat A1 (ex E 101) prend toute son importance. En effet, ce certificat permet à l’entreprise qui emploie les travailleurs détachés de déclarer que le régime de sécurité sociale de son pays restera applicable à ces derniers. De ce fait, et par application du principe de l’unicité des régimes de protection sociale, le régime de sécurité sociale de l’Etat d’accueil devient insusceptible d’application. L’institution émettant le certificat doit cependant, par respect du principe de coopération loyale (article 4, paragraphe 3, du Traité de l’Union européenne), procéder à une appréciation correcte des faits et garantir l’exactitude des mentions figurant dans ce certificat (point 37). Le certificat A1 (E 101) constitue dès lors une présomption de régularité qui s’impose à l’Etat membre dans lequel le travailleur détaché effectue son travail (point 39). Il en découle qu’une juridiction de l’Etat membre d’accueil n’est pas habilitée à vérifier la validité de ce certificat au regard des éléments sur le base desquels il a été délivré.

La Cour de justice de l’Union européenne avait déjà eu à répondre de cette question dans l’affaire A-Rosa[iii]. Dans cet arrêt, la Cour de cassation avait posé une question préjudicielle à la CJUE relative au maintien de la force probatoire du certificat E 101 lorsque l’Urssaf ou la juridiction française constate que les informations ayant permis la délivrance de ce certificat ne sont pas conformes à la situation réelle du détachement. La Cour de justice s’était alors contentée de reprocher à la France de ne pas avoir suivi les procédures prévues par le droit de l’Union pour contester la validité de l’affiliation des travailleurs naviguant en cause au régime de sécurité sociale suisse. Mais la Cour de cassation, dans son arrêt rendu en assemblée plénière le 22 décembre 2017[iv], considère que le juge de l’Etat d’accueil ne peut vérifier la validité de ces certificats, seule l’URSSAF est en mesure de le contester auprès de l’institution émettrice et uniquement lorsque celle-ci respecte les voies de recours prévues par le droit européen.

L’arrêt de la CJUE du 6 février 2018 ne vient donc pas contredire sa jurisprudence antérieure. Elle apporte, cette fois-ci, explicitement une exception attendue permettant de contester un certificat de détachement frauduleux en cas d’absence de réponse de l’institution émettrice.

2. Une exception attendue mais encore trop encadrée ?

La Cour de justice accepte explicitement, et pour la première fois, la possible remise en cause du certificat A1 (ex E 101) mais seulement dans le respect d’un formalisme strict et la réunion de conditions cumulatives : la fraude et l’absence de réponse de l’institution émettrice.

La Cour se veut pédagogique. Elle rappelle tout d’abord la règle selon laquelle le certificat E 101 produit effet tant qu’il n’est pas retiré ou déclaré invalide. Elle explique ensuite les voies de recours que l’Etat membre accueillant le travailleur détaché possède auprès de l’institution émettrice du certificat de même que la possibilité en cas de doute de faire appel à une commission de l’Union européenne. Le respect de la procédure en cas de différends est ici un élément essentiel qui ne peut être écarté, et ce, même en cas d’erreur, même manifeste, d’appréciation sur les conditions d’application des règlements nos 1408/71 et 574/72, et quand bien même il serait avéré que les conditions de l’activité des travailleurs concernés n’entrent manifestement pas dans le champ d’application matériel de la disposition sur la base de laquelle le certificat E 101 a été délivré (point 46).

Mais la Cour ajoute que cette règle ne doit pas aboutir à ce que les justiciables puissent frauduleusement ou abusivement se prévaloir des normes de l’Union[v] (point 48). Le principe d’interdiction de la fraude et de l’abus de droit constitue un principe général du droit de l’Union dont le respect s’impose aux justiciables[vi] (point 49). Elle précise que la constatation d’une fraude repose sur un faisceau concordant d’indices établissant la réunion d’un élément objectif et d’un élément subjectif (point 50). L’élément objectif ici consiste dans le fait que les conditions requises aux fins de l’obtention et de l’invocation d’un certificat E 101 ne sont pas remplies, l’élément subjectif correspond lui à l’intention des intéressés de contourner ou d’éluder les conditions de délivrance dudit certificat, en vue d’obtenir l’avantage qui y est attaché (point 51 et 52). Lorsque ces éléments sont établis par l’Etat membre accueillant, ce dernier doit alors saisir l’institution émettrice des certificats E 101 d’éléments concrets qui donnent à penser que ces certificats ont été obtenus frauduleusement (point 54). La seconde institution doit alors, en vertu du principe de coopération loyale réexaminer le bienfondé de la délivrance de ces certificats et, le cas échéant, retirer ceux-ci. Ce n’est alors que si cette dernière institution refuse ou s‘abstient de procéder à un tel réexamen dans un délai raisonnable qu’une procédure judiciaire pourra être engagée aux fins d’obtenir du juge de l’État membre dans lequel les travailleurs ont été détachés qu’il écarte les certificats en cause (point 55).

En l’espèce, il ressort des éléments de l’enquête que les entreprises bulgares ayant procédé au détachement des travailleurs en cause n’exerçaient aucune activité significative en Bulgarie (point 57) et que les certificats en cause au principal ont été obtenus frauduleusement, au moyen d’une présentation des faits ne correspondant pas à la réalité, et ce dans le but d’éluder les conditions auxquelles la réglementation de l’Union subordonne le détachement des travailleurs (point 58). De plus, il ressort que l’institution bulgare compétente, saisie d’une demande de réexamen et de retrait des certificats en cause, s’est abstenue de prendre en compte ceux-ci aux fins d’un réexamen du bien-fondé de la délivrance de ces certificats (point 59) et ne semble donc pas avoir coopéré loyalement.

Il résulte alors de ces éléments que  le juge national, belge dans cette affaire, peut écarter les certificats E 101 concernés et il lui appartient de déterminer si les personnes soupçonnées d’avoir eu recours à des travailleurs détachés sous le couvert de certificats obtenus de manière frauduleuse sont susceptibles de voir leur responsabilité engagée sur la base du droit national applicable (point 60).

Le juge nationale peut donc écarter l’application de certificats A1 (E 101) sous couvert, et avant toute décision, du respect des garanties inhérentes au droit à un procès équitable en accordant la possibilité aux personnes mises en causes de réfuter les accusations portées contre elles.

La Cour, tout en restant très attachée au principe de libre prestation de services, entrouvre une porte dans l’admission de la contestation de ces certificats de détachement européens. Cet arrêt s’inscrit par ailleurs dans un contexte de volonté politique de la part de plusieurs Etats membres de l’UE de lutter plus fortement contre la fraude au détachement. Dans cet arrêt cinq gouvernements ont d’ailleurs déposés des observations écrites. La France a ainsi, par le biais de sa ministre du Travail Muriel Pénicaud, annoncé, le 12 février 2018 lors de la Commission nationale de la lutte contre le travail illégal (CNLTI), 16 mesures pour mieux lutter contre la fraude au détachement et le travail non déclaré. Parmi ces mesures on peut trouver :

  • un renforcement des sanctions financières : de 2.000€ à 3.000€ par salarié détaché illégalement, doublé en cas de récidive. En cas d’amende non réglée la prestation de service pourra être suspendue;
  • une généralisation de la publication des condamnations pour travail illégal ;
  • un renforcement des sanctions administratives en cas de fraude à l’établissement ;
  • un accès facilité de l’Inspection du travail sur les informations nécessaires pour pouvoir identifier les fraudeurs ;
  • la création d’un nouveau cas de suspension de l’activité

Cette volonté de la France de lutter plus fermement contre la fraude au détachement ne s’arrête d’ailleurs pas qu’aux seules frontières nationales. Le souhait affiché est celui de la révision de la directive européenne de 1996[vii]. Un compromis a d’ailleurs été signé par les ministres du travail européen qui ont pu déterminer trois priorités :

  • une durée de détachement de 12 mois maximum (avec prolongation possible de 6 mois sur demande de l’entreprise) contre 24 mois actuellement
  • un salaire équivalent aux locaux (comprenant les primes, treizième mois, …) ;
  • un renforcement de lutte contre les fraudes notamment par le biais de la plateforme de lutte contre le travail illégal.

Ces mesures sont bienvenues par les Etats, les entreprises mais aussi par les salariés qui font face à une concurrence déloyale de cette fraude au détachement.

 

[i] CJUE 4 octobre 2012, Format Urządzenia i Montaże Przemysłowe, aff. C‑115/11

[ii] CJCE 10 février 2000, FTS, aff. C‑202/97

[iii] CJUE, 27 avril 2017, A-Rosa, aff. C-620/15

[iv] Cass. ass. plén. 22 décembre 2017, n° 13-25467 PBRI

[v] voir, en ce sens, arrêts du 2 mai 1996, Paletta, aff. C‑206/94, point 24 ; du 21 février 2006, Halifax e.a., aff. C‑255/02, point 68 ; du 12 septembre 2006, Cadbury Schweppes et Cadbury Schweppes Overseas, aff. C‑196/04, point 35, ainsi que du 28 juillet 2016, Kratzer, aff. C‑423/15, point 37

[vi] voir, en ce sens, arrêts du 5 juillet 2007, Kofoed, aff. C‑321/05, point 38, ainsi que du 22 novembre 2017, Cussens e.a., aff. C‑251/16, point 27

[vii] Directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services


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