Une impossibilité de cumuler AAH et RSA sur une même période qui justifie la récupération d’un indu de prestations par compensation.

Une impossibilité de cumuler AAH et RSA sur une même période qui justifie la récupération d’un indu de prestations par compensation.

Références : Cass. 1ère Civ., 12 juin 2016, n°15-20.798, non publié au bulletin

Résumé :  L’AAH ne peut se cumuler avec le RSA. C’est donc, à juste titre, que la caisse a estimé que le montant du RSA versé sur la même période que l’AAH constituait un indu et qu’elle a opéré une compensation conformément au principe de fongibilité des prestations sociales. Le caractère insaisissable de l’AAH reste sans incidence sur cette compensation.

Mots clés : Allocation adulte handicapé ; revenu de solidarité active : compensation ; répétition de l’indu ; cumul de prestations ; article L 262-3 et -6 du code de l’action sociale et des familles ;  décret 2009-881 du 21 juillet 2009.

Note réalisée par Cécile Lerat, Etudiante en M2 Droit de la protection sociale, FSJPS, Université de Lille 2

Dans une espèce ayant donné lieu à un arrêt du 15 juin 2016 (Cass. 1ère civ, 15 juin 2016, n°15-20,798), un bénéficiaire du Revenu de Solidarité Active (RSA) est informé en février 2013 de l’ouverture de son droit à l’Allocation adulte handicapé (AAH) à compter du 1er février 2012 par la caisse de mutualité sociale agricole. Dans le même temps, il est informé de la radiation de son droit au RSA et du recouvrement des sommes indûment perçues à ce titre pour la période de février 2012 à décembre 2012. Ce recouvrement se fait par retenues sur le rappel d’AAH devant lui être versé.

L’allocataire conteste cette décision et saisit la juridiction de sécurité sociale. Le Tribunal des Affaires de Sécurité Sociale rejette la demande de l’allocataire. Ce dernier décide alors de faire appel de ce jugement. La Cour d’appel de Poitiers le 17 décembre 2014 confirme le jugement du tribunal de première instance et condamne l’allocataire à payer les sommes indûment perçues. L’allocataire se pourvoit en cassation au motif que la caisse de mutualité sociale agricole ne sollicitait que la confirmation du jugement et non sa condamnation au paiement de la somme.

Dans cet arrêt du 15 juin 2016, la Haute juridiction judiciaire, en sa première chambre civile, casse partiellement l’arrêt de la Cour d’appel de Poitiers du 17 décembre 2014 en ce qu’il condamne l’allocataire à payer les sommes indûment perçues. Néanmoins, la Cour de cassation confirme le fond de la décision rendue par la Cour d’Appel en affirmant ceci :

« Le litige soumis à la cour ne porte pas sur la suppression du RSA mais sur le non cumul de l’AAH et du RSA, principe qui justifie la répétition de l’indu réclamé à M. X…. Or, en application des articles L 821-3 et R 821-4 et suivants du code de la sécurité sociale, l’AAH ne peut se cumuler avec le RSA et à l’inverse l’AAH n’est pas, en vertu des articles L 262-3 et R 262-6 du code de l’action sociale et des familles, une ressource dont il n’est pas tenu compte pour la détermination du RSA ; que c’est donc, à juste titre, que la caisse a estimé que le montant du RSA versé sur la même période que l’AAH constituait un indu et qu’elle a opéré une compensation conformément au principe de fongibilité des prestations sociales énoncé par le décret 2009-881 du 21 juillet 2009 modifié, le caractère insaisissable de l’AAH étant sans incidence sur cette compensation ; que le jugement sera, en conséquence, confirmé de ce chef »

 

Pour précision, l’arrêt du 15 juin 2016 n’est pas publié au Bulletin des arrêts des chambres civiles de la Cour de cassation en ce qu’il y a une cassation partielle et qu’il y ait des chances que cela porte à confusion quant à l’interprétation de la décision. Néanmoins, il reste intéressant dans le sens où il confirme l’arrêt de la Cour d’appel (CA Poitiers, 14 décembre 2014) qui énonce l’impossibilité de cumuler de l’AAH avec du RSA tout en précisant la légalité des retenues effectuées sur l’AAH, prestation pourtant insaisissable.

            Que justifie la radiation du droit RSA au moment de l’ouverture du droit à l’AAH et surtout, que justifie la récupération des sommes versées au titre du RSA sur le rappel d’AAH ?

La Cour de cassation répond à ces interrogations en rappelant le principe de non-cumul de deux minima sociaux ayant un objectif commun, puis fait prévaloir la répétition d’un indu de prestations par la compensation sur le principe d’insaisissabilité de l’AAH.

I – Le cumul impossible de deux minima sociaux

En confirmant l’arrêt de Cour d’appel (CA Poitiers, 17 décembre 2014) partiellement, la Haute juridiction affirme que l’AAH ne peut se cumuler avec le RSA. En effet, il s’agit en l’espèce de deux prestations non-contributives dites « minima sociaux » visant à assurer toutes les deux un revenu minimum pour le bénéficiaire.

 

Le RSA de l’allocataire en l’espèce était versé dans l’attente d’un travail, d’un revenu de remplacement ou d’une aide sociale lui permettant de subvenir à ses besoins. C’est alors la hiérarchie des moyens qu’un individu doit mettre en œuvre pour subvenir à ses besoins (Magord C., « Les conditions de ressources, critères d’accès aux prestations sociales » in : Roman D., « Les droits sociaux entre droits de l’homme et politiques sociales. Quels titulaires pour quels droits ?, LGDJ, 2012, p97).

Le principe de subsidiarité s’applique à ces deux prestations. Étant des minima sociaux elles ne peuvent donc être servies qu’après avoir vérifié que l’allocataire ne possède ni emploi, ni revenu de remplacement quel qu’il soit, ni allocation d’aide sociale et ne possède pas de famille pouvant subvenir à ses besoins. Ayant toutes les deux le même objet, il apparaît logique vis-à-vis de la société de ne pas pouvoir cumuler les deux. Ceci irait à l’encontre de l’objectif même du RSA qui est la réinsertion professionnelle : l’allocataire se reposerait sur ses acquis.

Ces prestations ont aussi beaucoup d’autres points communs allant dans le sens d’un non-cumul  entre les deux. Ce sont deux allocations dites différentielles étant calculées en fonction des ressources du foyer. L’article L 262-3 du code de l’action sociale et des familles dispose en ce sens que pour le calcul du RSA  les prestations et aides sociales soient prises en compte. Cela explique pourquoi il faille choisir entre les deux et n’en verser qu’une seule. L’AAH ayant généralement un montant supérieur au RSA, les services administratifs de la Caisse choisissent de radier le RSA au profit de l’AAH. En effet, l’AAH taux plein peut atteindre le montant de 810€ alors que le RSA socle n’atteindra à son maximum que le montant de 536€ pour une personne seule.

Par la communauté de caractéristiques des deux prestations, le non-cumul paraît évident. Ainsi si l’allocataire remplit les conditions pour bénéficier de l’AAH, il n’y a plus lieu de percevoir le RSA.

Il est important de noter que l’AAH prend le relais du RSA avec rétroactivité. En l’espèce, le droit à l’AAH est ouvert à partir du mois de février 2012 jusqu’en février 2013. Pour cette période, l’allocataire ne devait donc pas percevoir le RSA mais bien l’AAH. Pour éviter un double paiement de minima sociaux pour la même période, les services administratifs de la caisse ont attribué à l’allocataire son versement du droit AAH déduit du droit RSA qu’il a perçu dans cette attente. C’est cette déduction qui est contestée.

II – La validation de retenues effectuées sur un versement d’AAH

L’AAH est une prestation incessible et insaisissable (article L 821-5 alinéa 1er du code de la sécurité sociale). En l’espèce, ce que conteste l’allocataire est la compensation faite de l’indu de RSA sur le versement de la prestation d’AAH. L’arrêt de la juridiction d’appel est confirmé par la Cour de cassation dans l’arrêt susvisé (Cass. 1E civ 15 juin 2016, préc.) en affirmant que le principe de fongibilité des prestations sociales énoncé par le décret 2009-881 du 21 juillet 2009 prévaut sur le caractère insaisissable de la prestation.

Ce décret créé au sein du code de la sécurité sociale l’article  D 553-4 qui dispose que « lorsque l’indu a été constitué au titre d’une prestation qui a cessé ou dont le montant est insuffisant pour permettre la déduction de la retenue mensuelle, celle-ci est déduite des autres prestations servies au débiteur en application des articles L. 511-1, L. 821-5-1, L. 835-1 du code de la sécurité sociale et L. 351-1 du code de la construction et de l’habitation. »

L’article L 821-5-1 du code de la sécurité sociale précité est inscrit au titre 2 du livre 8 dudit code concernant l’allocation adulte handicapé. Ce décret autorise la répétition de l’indu sur cette prestation malgré le caractère insaisissable de celle-ci (article L 821-5 al.1er du code de la sécurité sociale).

De plus, le RSA et l’AAH sont deux prestations versées par la Caisse d’allocations familiales ou caisse de mutualité sociale agricole ainsi la répétition de l’indu est automatique sur les prestations versées.

L’attendu de cet arrêt du 15 juin 2016 de la Cour de cassation (Cass. 1Ère Civ., 15 juin 2016, préc.) pourrait avoir à s’appliquer à d’autres litiges portant sur plusieurs prestations de subsistance comme l’allocation de solidarité aux personnes âgées, l’allocation de solidarité spécifique ou encore l’allocation temporaire d’attente qui pourraient être amenées à devoir se cumuler. Dans cette hypothèse, cet arrêt pourrait faire jurisprudence en interdisant le cumul entre minima sociaux.

C’est alors une décision sage de la Haute-juridiction que d’interdire ce cumul qui pourrait nuire aux finances de la sécurité sociale.

 

RSA et mariage / séparation de fait

RSA et mariage / séparation de fait

 

Références : CE, 1re et 6e ch. réun., 9 nov. 2016, Département de la Haute-Garonne, Req. n° 392482, Tables Rec. Lebon ; JCP A n° 46, 21 nov. 2016, act. 895, Veille F. Tesson.

 

Résumé : 1°/ Il résulte des articles L. 262-2, L. 262-4 et L. 262-5 du code de l’action sociale et des familles (CASF) que, pour être pris en compte au titre des droits du bénéficiaire, son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité doit résider en France de manière stable et effective et, lorsqu’il est de nationalité étrangère, justifier des conditions de séjour prévues par l’article L. 262-4 ou par l’article L. 262-6 s’agissant des ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne, d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse.

 

2°/ Lorsque des époux sont séparés de fait, ils ne constituent plus un foyer au sens de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles et de l’article L. 262-3 du même code. En conséquence, dès lors que la séparation de fait des époux est effective, les revenus du conjoint n’ont pas à être pris en compte dans le calcul des ressources du bénéficiaire. Seules les sommes que le conjoint verse au bénéficiaire ou, le cas échéant, les prestations en nature qu’il lui sert, au titre notamment de ses obligations alimentaires, peuvent être prises en compte dans le calcul des ressources de ce dernier. Dans le cas où aucune somme ne lui est versée ou aucune prestation en nature ne lui est servie, il appartient au bénéficiaire du revenu de solidarité active de justifier avoir fait valoir ses droits aux créances d’aliments, dans les conditions prévues aux articles R. 262-46 et suivants du code de l’action sociale et des familles.

 

Mots-clés : revenu de solidarité active (RSA) ; conjoint ; séparation de fait ; résidence du mari à l’étranger ; résidence de l’épouse sur le territoire français ; notion de foyer ;

 

Note sous arrêt réalisée par Célia Hertereau, Etudiante en M2 Droit de la protection sociale, FSJPS, Lille 2

 

Le Conseil d’Etat dans l’arrêt du 9 novembre 2016 vient préciser deux cas d’exclusion du conjoint dans le calcul des droits du bénéficiaire du revenu de solidarité active (RSA) : lorsque les époux sont séparés de fait et lorsque le conjoint réside exclusivement à l’étranger.

 

Dans cet arrêt, des époux sont séparés de faits ; la femme habite en France alors que le mari réside en Algérie. Rappelons que la séparation de fait est établie lorsque les deux membres d’un couple ne s’entendent plus et que le contexte familial pourrait en pâtir. Ils décident alors de se séparer, sans pour autant avoir recours au divorce. L’un des deux conjoints peut décider de quitter le domicile conjugal. Il a cependant l’obligation de subvenir aux besoins de la famille, comme il le ferait s’il vivait au domicile conjugal.

 

Pour prétendre au RSA, la femme (Mme B.) a déclaré ses ressources personnelles mais n’a pas déclaré celles de son mari qui pourtant possède une activité commerciale en Algérie. Après s’être rendu compte qu’en incluant les revenus du mari, les ressources excédaient le montant ouvrant droit au RSA, le président de la CAF de la Haute Garonne a, par deux décisions du 7 et 13 décembre 2011, réclamé deux trop perçus dont l’un au titre du RSA au motif que les revenus de son mari n’avaient pas été comptabilisés pour la période du 1er septembre 2010 au 31 août 2011 ; il a également pris la décision de la suspendre de ses droits à cette allocation.

 

L’épouse a demandé une remise gracieuse de l’indu qui lui était demandé mais la décision de la CAF a été confirmée par le président du Conseil général de la Haute Garonne le 17 janvier 2012.

 

Le femme a saisi le tribunal administratif de Toulouse afin qu’il annule la décision du 17 janvier 2012. Selon elle, elle est séparée de fait avec son époux, c’est pourquoi, les revenus de ce dernier n’ont pas à être pris en compte.

 

Dans son jugement du 10 juin 2015, le tribunal administratif de Toulouse a partiellement fait droit à sa requête. Selon les juges, les revenus de son mari doivent être pris en compte non à hauteur du chiffre d’affaire mais à hauteur du résultat net de son activité commerciale. Ainsi, la CAF doit recalculer ses droits au RSA pendant cette période. C’est la raison pour laquelle la décision du 13 décembre 2011 a été annulée.

 

L’épouse s’est pourvue en cassation devant le Conseil d’Etat au motif qu’aucun revenu propre à son mari ne doit être pris en compte pour le calcul du RSA.

 

Le département s’est également pourvu en cassation au motif que la décision du 17 janvier 2012 n’aurait pas dû être annulé par le Tribunal administratif : le conjoint de l’allocataire doit être pris en compte au titre des droits de cette dernière.

 

Les situations de séparation de fait et de résidence exclusivement à l’étranger du conjoint excluent-elles ce dernier dans le calcul des droits du bénéficiaire du revenu de solidarité active ?

 

Le Conseil d’Etat dans son arrêt du 9 novembre 2015 a répondu en deux temps : Lorsqu’un époux vit exclusivement à l’étranger, celui-ci n’a pas à être pris en compte dans le calcul des droits du bénéficiaire, ici, sa femme (I). De plus, lorsque des époux sont séparés de fait, ils ne constituent

plus un foyer […]. Ainsi, les revenus du conjoint n’ont pas à être pris en compte dans le calcul des

ressources du bénéficiaire. « Seules les sommes que le conjoint verse au bénéficiaire ou, le cas

échéant, les prestations en nature qu’il lui sert, au titre notamment de ses obligations alimentaires, peuvent être prises en compte dans le calcul des ressources de ce dernier. Dans le cas où aucune

somme ne lui est versée ou aucune prestation en nature ne lui est servie, il appartient au

bénéficiaire du revenu de solidarité active de justifier avoir fait valoir ses droits aux créances

d’aliments, dans les conditions prévues aux articles R. 262-46 et suivants du code de l’action

sociale et des familles » (II).

 

I.- LA RÉSIDENCE EXCLUSIVE À L’ÉTRANGER COMME CAS D’EXCLUSION DU CONJOINT DANS LE CALCUL DES DROITS DU BÉNÉFICIAIRE DU RSA

 

Le Conseil d’Etat a dans un premier temps indiqué qu’« il résulte des dispositions des articles L. 262-2, L. 262-4 et L. 262-5 du Code de l’action sociale et des familles que, pour être pris en compte au titre des droits du bénéficiaire, son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité (PACS) doit résider en France de manière stable et effective et, lorsqu’il est de nationalité étrangère, justifier des conditions de séjour prévues par l’article L. 262-4 ou par l’article L. 262-6 s’agissant des ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne (UE), d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) ou de la Confédération suisse ».

 

En l’espèce, le conjoint de l’allocataire est de nationalité algérienne et vit en Algérie. Il n’entre donc pas dans conditions mentionnées aux articles L. 262-2, L. 262-4 et L. 262-5 du Code de l’action sociale et des familles. Dès lors que l’époux de Mme B. résidait exclusivement en Algérie, le tribunal administratif ne pouvait pas calculer les droits au RSA sur la base du montant dû à un couple avec trois enfants. Le mari ne doit donc pas être être comptabilisé ; le calcul des droits au RSA devait s’effectuer sur la base du montant dû à un parent isolé avec trois enfants.

 

Le Conseil d’Etat affirme alors que le Tribunal administratif a opéré une mauvaise application de ces textes. Il n’y avait aucune ambiguïté concernant le fait que le mari de l’allocataire est de nationalité algérienne et réside habituellement dans cet Etat. Il n’y avait donc aucune discussion sur le fait de savoir s’il fallait intégrer ou non le conjoint dans le calcul des droits au RSA de l’allocataire.

 

Le Conseil d’Etat fait ici une application littérale du Code de l’action sociale et des familles. Cependant, les articles créent une différence de traitement entre d’un côté les conjoints, concubins ou partenaires liés par un PACS qui « résident en France de manière stable et effective et, lorsqu’il est de nationalité étrangère, justifie des conditions de séjour prévues par l’article L. 262-4 ». C’est également la cas pour l’article L. 262-6 s’agissant des ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne (UE), d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) ou de la Confédération suisse et de l’autre les conjoints, concubins ou partenaires qui n’entrent pas dans ces catégories. Selon le lieu de résidence effective, les conjoints, concubins ou partenaires peuvent être pris en compte dans les droits du bénéficiaire comme au contraire, ne pas être pris en compte. En l’espèce, pour les personnes résidentes à l’étranger comme en Algérie, ils ne seront pas pris en compte.

 

Ainsi, puisque le mari de l’allocataire résidait exclusivement en Algérie, le calcul des droits au RSA ne pouvait s’effectuer sur la base du montant dû à un couple avec trois enfants. Le Conseil d’Etat vient alors préciser un cas d’exclusion du conjoint dans le calcul des droits du bénéficiaire du revenu de solidarité active : lorsque le conjoint réside exclusivement à l’étranger.

Outre ce cas d’exclusion, les juges du Conseil d’Etat ont affirmé que la séparation de fait effective des époux était également un cas d’exclusion du conjoint dans le calcul des droits du bénéficiaire du revenu de solidarité active.

 

II- LA SÉPARATION DE FAIT DES ÉPOUX COMME CAS D’EXCLUSION DU CONJOINT DANS LE CALCUL DES DROITS DU BÉNÉFICIAIRE DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

 

Le Conseil d’Etat a considéré, dans un second temps, que lorsque des époux sont séparés de fait, ils ne constituent plus un foyer au sens des articles L. 262-2 et L. 262-3 du Code de l’action sociale et des familles. En conséquence, dès lors que la séparation de fait des époux est effective, les revenus du conjoint n’ont pas à être pris en compte dans le calcul des ressources du bénéficiaire (A).

Seules les sommes que le conjoint versent au bénéficiaire ou, le cas échéant, les prestations en nature qu’il lui sert, au titre notamment de ses obligations alimentaires, peuvent être prises en compte dans le calcul des ressources de ce dernier (B)

 

A- Non prise en compte des revenus du conjoint dans le calcul des droits du bénéficiaire du revenu de solidarité active

 

Le Conseil d’Etat dans cet arrêt a indiqué que « lorsque des époux sont séparés de fait, ils ne constituent plus un foyer […]. En conséquence, dès lors que la séparation de fait des époux est effective, les revenus du conjoint n’ont pas à être pris en compte dans le calcul des ressources du bénéficiaire ».

La Haute Cour de l’ordre administratif ainsi validé l’argumentaire de l’allocataire qui avait formé un pourvoi devant le Conseil d’Etat dans le but d’annuler le jugement du Tribunal administratif. Elle souhaitait que l’indu mis à sa charge soit annulé et qu’elle soit rétablie dans son droit au RSA. Pour cela, elle estimait que les revenus de son conjoint, avec qui elle est séparée de fait, n’ont pas à être pris en compte dans le calcul de ses ressources.

 

On comprend alors que dès lors que des époux sont séparés de fait, les revenus du conjoint n’ont pas à être ajoutés aux revenus de la personne qui effectue une demande de RSA. L’allocataire, dans les faits, est alors considérée comme une personne isolée avec 3 enfants, disposant uniquement de ses propres revenus.

Une telle solution est une décision de bon sens qui apparaît cohérente au regard des faits particulier de l’espèce. Lorsque les époux sont séparés de fait, il est aisé de comprendre qu’ils n’ont plus de lien. En effet, l’époux séparé qui bénéficie de ressources supplémentaires ne va pas les laisser à disposition de son conjoint avec qui il est séparé de fait. En outre, d’un autre côté, on peut considérer que c’est une décision d’opportunité dans la mesure où les époux sont « seulement » séparés de fait, ils ne sont pas divorcés. Ainsi, toutes les obligations découlant du mariage sont censées subsister, notamment l’obligation d’assistance, à l’exception de celle portant sur la vie commune.

 

Nonobstant ces différentes discussions exposées ci-dessus, le Conseil d’Etat vient ainsi préciser un second cas d’exclusion du conjoint dans le calcul des droits du bénéficiaire du revenu de

solidarité active, lorsque les époux sont séparés de fait de manière effective. Le qualificatif d’« effectif » est très important ici. Il faut réellement que la séparation soit établie, et non qu’elle soit temporaire ou eu vue de frauder afin de bénéficier plus aisément du RSA. Il convient de rappeler que le revenu de solidarité active (RSA) assure aux personnes sans ressources un niveau minimum de revenu variable selon la composition du foyer. Afin de contourner cette notion de foyer, le Conseil vient affirmer que « lorsque des époux sont séparés de fait, ils ne constituent plus un foyer au sens de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles ». Par cette affirmation, le Conseil d’Etat vient apporter une précision à la règle de droit.

 

Une telle interprétation de la part du Conseil d’Etat permet d’aider les personnes qui vivent seules suite à une séparation de fait. Dans la mesure où les personnes séparées de fait ressentent les conséquences de cette situation comme celles d’un divorce, il serait injuste de prendre en considération les revenu du « ménage » pour le calcul des droits au RSA.

Mais le Conseil d’Etat est venu émettre des exceptions à ce principe posé qui est que lorsque les époux sont séparés de fait, l’intégralité des revenus du conjoint ne doivent pas être pris en considération dans le calcul des ressources de l’allocataire.

 

B- Exceptions au principe de non prise en compte des revenus du conjoint séparé de fait dans le calcul des droits du bénéficiaire du RSA.

 

Le Conseil d’Etat a posé des cas particuliers dans lesquels certaine sommes sont quand même prises en considération : « Seules les sommes que le conjoint verse au bénéficiaire ou, le cas échéant, les prestations en nature qu’il lui sert, au titre notamment de ses obligations alimentaires, peuvent être prises en compte dans le calcul des ressources de ce dernier. Dans le cas où aucune somme ne lui est versée ou aucune prestation en nature ne lui est servie, il appartient au bénéficiaire du revenu de solidarité active de justifier avoir fait valoir ses droits aux créances d’aliments, dans les conditions prévues aux articles R. 262-46 et suivants du code de l’action

sociale et des familles ».

Le Conseil d’Etat ne parle plus de revenus mais de sommes. Ne peuvent être prises en compte dans le calcul qu’uniquement les sommes que le conjoint verse réellement au bénéficiaire ou, le cas échéant, les prestations en nature qu’il lui sert, au titre notamment de ses obligations alimentaires.

 

Ainsi, si le conjoint séparé de fait verse des sommes à l’allocataire, notamment pour satisfaire à son obligation d’assistance ou pour une quelconque raison, celles-ci doivent être prises en compte dans le calcul des ressources du bénéficiaire. On ne prend pas tous ces revenus mais uniquement les sommes qu’il verse à l’allocataire.

Ces exceptions sont de bon sens de la part du Conseil d’Etat puisqu’étant encore mariés et ayant des enfants, on ne peut faire comme s’ils étaient totalement inconnus. De même, on peut comparer cette situation à celle que rencontre les divorcés puisque les pensions alimentaires par exemple sont toujours à prendre en compte dans les revenus du conjoint qui demande à bénéficier du RSA.

De plus, le Conseil d’Etat précise que, dans le cas où aucune somme ne lui est versée ou aucune prestation en nature ne lui est servie, il appartient au bénéficiaire du RSA de justifier d’avoir fait valoir ses droits aux créances d’aliments, dans les conditions prévues aux articles R. 262-46 et suivants du Code de l’action sociale et des familles. Il s’agit d’une des conditions d’octroi du RSA.

 

Par cette dernière affirmation, le Conseil d’Etat rappelle que l’allocataire ne peut pas demander à bénéficier du RSA s’il n’a pas au préalable demandé à son conjoint le versement de ces sommes.

En effet, un époux, même séparé de fait, doit contribuer aux charges du mariage notamment au paiement des créances alimentaires. Lorsque cet époux n’y contribue pas, l’époux lésé peut contraindre le premier à verser une somme en faisant valoir ses droits aux créances d’aliments ; obligations inscrites aux articles 203, 212, 214 et 371-2 du Code civil. Si cette diligence est respectée, le Conseil d’Etat affirme que l’époux lésé pourra bénéficier du RSA.

 

Ainsi, dans cet arrêt, le Conseil d’État rappelle justement cette condition d’octroi du RSA puisque le montant du RSA varie en fonction du montant de ces sommes à caractère alimentaire. Cependant, dans le cadre de son appréciation en droit, le Conseil d’État ne vérifie pas si Mme B. a bien respecté cette condition. Dans ce cas, plusieurs hypothèses peuvent être abordées.

 

Soit, Mme B. a bien fait valoir ses droits aux créances d’aliments et le Conseil d’État n’estime pas nécessaire de le souligner. Soit, Mme B. n’a pas respecté cette condition d’octroi du RSA mais le Code de l’action sociale et de la famille permet à son article R. 262-48 un tel manquement si l’allocataire est hors d’état de remplir cette obligation en raison, notamment, d’un motif légitime.

 

Soit, le Conseil d’Etat ne va pas jusqu’au bout de sa vérification de la bonne application de la règle de droit. On peut penser qu’il s’agit soit de la première soit de la seconde hypothèse puisque Mme B. a pu bénéficier antérieurement de versements du RSA. Ces versements ne pouvaient être effectués si cette condition était remplie. Ce rappel du Conseil d’État est superflus et n’a qu’une portée plutôt pédagogique.

Ainsi, n’est pas pris en compte dans le calcul du montant du RSA les revenus de l’époux résidant de manière stable et effective à l’étranger.

 

De plus, lorsque les époux sont séparés de fait, les revenus de l’époux ne sont pas retenus pour le calcul du montant du RSA en faveur de l’époux, créancier alimentaire. Dans cette dernière hypothèse, seules les sommes versées, notamment, au titre de ses obligations alimentaires sont dans

l’assiette de calcul du RSA.

 

 

L’incompétence des juridictions de l’aide sociale pour connaître d’un recours exercé suite à une décision de refus d’accueil au sein d’une structure d’hébergement d’urgence.

L’incompétence des juridictions de l’aide sociale pour connaître d’un recours exercé suite à une décision de refus d’accueil au sein d’une structure d’hébergement d’urgence.

 

 

Mots-clés : Hébergement d’urgence, refus d’admission, contestation, incompétence des juridictions de l’aide sociale, répartition de compétences.

Le Conseil d’État, réuni en ses premières et sixièmes chambres, a décidé le 27 juillet 2016 que la contestation d’une décision de refus d’admission au sein d’une structure d’hébergement d’urgence ne relève pas de la compétence des juridictions de l’aide sociale (à savoir la commission départementale d’aide sociale), mais de celle des juridictions de droit commun.

Se pose alors le problème de la répartition de compétences en matière d’hébergement d’urgence, et plus largement, en matière d’aide sociale. Cette question présente un enjeu important pour les personnes concernées, qui doivent être en mesure de savoir à quelle juridiction s’adresser pour contester une décision en la matière, d’autant plus lorsqu’il s’agit d’une décision de refus d’orientation vers une structure d’hébergement d’urgence (au vu de la difficulté de la situation).

L’arrêt qui nous est soumis a été rendu par le Conseil d’Etat, statuant en ses 1ères et 6èmes chambres réunies, le 27 juillet 2016 (CE, 27 juillet 2016, M .A…, n°400144, Mentionné dans les tables du Recueil Lebon, RDSS 2016, p.980, obs Florence Faberon).

Le cas exposé est celui d’une personne ayant sollicité auprès du préfet de région son accueil au sein d’une structure d’hébergement d’urgence, avant d’avoir eu recours au service d’appel téléphonique géré par le service d’accueil et d’orientation dédié.

Le requérant souhaite annuler et suspendre l’exécution de la décision de refus de son orientation vers une structure d’hébergement d’urgence prise par le préfet.

À l’appui de sa demande, il soulève une Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC) devant la Commission centrale d’aide sociale, qui décide à son tour de la transmettre devant le Conseil d’État. Cette QPC porte sur la conformité à la Constitution de l’article L.134-1 du Code de l’action sociale et des familles, texte sur lequel est fondée la compétence de la juridiction de l’aide sociale pour connaître de la demande du requérant.

Dès lors, les juridictions spécifiques de l’aide sociale, et plus particulièrement les Commissions centrales et départementales d’aide sociale, sont-elles compétentes pour connaître d’une décision prise par le préfet de région au titre de la veille sociale refusant l’orientation d’une personne vers une structure d’hébergement d’urgence ?

Dans le même ordre d’idées, l’article L.134-1 du Code de l’action sociale et des familles prévoyant la compétence des Commissions départementales et centrales d’aide sociale en matière de logement, d’hébergement et de réinsertion, est-il conforme aux droits et libertés garantis par la Constitution ?

Le Conseil d’État rappelle tout d’abord que le dispositif de veille sociale, prévu à l’article L.345-2 du Code de l’action sociale et des familles, n’a pas pour objet de décider de la prise en charge financière par l’aide sociale de l’hébergement des personnes concernées.

Ainsi, la réponse donnée à une demande d’accueil dans une structure d’hébergement d’urgence, puisqu’elle ne présente pas d’aspect financier, ne peut être regardée comme une décision d’admission à l’aide sociale au sens de l’article L. 131-2 du Code de l’action sociale et des familles. C’est la raison pour laquelle, selon la Haute juridiction administrative, les décisions accueillant ou rejetant des demandes d’accueil dans une structure d’hébergement d’urgence ne relèvent pas de la compétence des juridictions de l’aide sociale.

Le Conseil d’État reconnaît la compétence du tribunal administratif pour connaître d’un recours exercé à l’encontre d’une décision de refus d’accueil au sein d’une structure d’hébergement d’urgence (I). Cette décision permet de trancher une question de compétences en matière d’aide sociale, mais conforte l’éclatement du contentieux en la matière (II).

 

  1. La compétence du tribunal administratif pour connaître d’un recours exercé à l’encontre d’une décision de refus d’accueil au sein d’une structure d’hébergement d’urgence.

D’après le Conseil d’État, les décisions accueillant ou rejetant des demandes d’accueil dans une structure d’hébergement d’urgence ne relèvent pas de la compétence des juridictions de l’aide sociale, mais de celle du tribunal administratif. Pour rendre cette décision, la haute juridiction administrative se base sur la nature du dispositif de veille sociale.

Le dispositif de veille sociale a été mis en place par la loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions (loi n°98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions). Ce dispositif est « chargé d’accueillir les personnes sans abri ou en détresse, de procéder à une première évaluation de leur situation médicale, psychique et sociale et de les orienter vers les structures ou services qu’appelle leur état » (article L.345-2 du Code de l’action sociale et des familles). Il se matérialise par des plates-formes d’appels téléphoniques, de l’accueil de jour et des maraudes.

Cette décision rendue par le Conseil d’État s’inscrit dans le cadre de la problématique du logement. Selon la Fondation Abbé Pierre, 4 millions de personnes sont victimes de mal-logement en France. Parmi celles privées de logement personnel (soit 896 000 au total), et donc potentiellement éligibles à l’hébergement d’urgence, 143 000 sont sans domicile, 25 000 résident en chambres d’hôtel, 85 000 disposent d’une habitation de fortune et 643 000 ont un hébergement contraint chez des tiers (voir Rapport Annuel n°22 de la Fondation Abbé Pierre, «L’état du mal-logement en France 2017 » – les chiffres du mal-logement, p.2).

Or, le logement est considéré comme l’une des premières garanties de l’inclusion sociale : les difficultés liées au logement entraînent une forme de « cercle vicieux » favorisant le processus d’exclusion des personnes concernées. C’est la raison pour laquelle les pouvoirs publics ont pris conscience de cette problématique, et agissent en faveur de l’accès au logement. À ce titre, l’hébergement d’urgence des personnes sans-abri en situation de détresse, évoqué dans cette décision, a été reconnu en tant que liberté fondamentale par le Conseil d’État le 10 février 2012 (CE, réf., 10 février 2012, Karamoko F. c/ Ministre des solidarités et de la cohésion sociale, n° 356456).

La question juridique qui se pose en l’espèce est celle de la répartition des compétences juridictionnelles en matière d’aide sociale, et plus précisément en matière d’hébergement d’urgence.

La haute juridiction administrative commence par citer l’article L.131-2 du Code de l’action sociale et des familles qui prévoit que la décision d’admission à l’aide sociale est prise par le préfet pour les prestations qui sont à la charge de l’État au titre de l’aide sociale, dont font partie les mesures d’aide sociale en matière de logement, d’hébergement et de réinsertion (prévues par les articles L.345-1 à L.345-3 du même Code).

Or, les centres d’hébergement sont mentionnés par l’article L.345-1 : la décision d’admission dans une structure d’hébergement d’urgence aurait donc pu faire partie des décisions d’admission à l’aide sociale et ainsi relever de la compétence des juridictions de l’aide sociale.

Néanmoins, selon le Conseil d’État, le dispositif de veille sociale n’ayant pas pour objet de décider de la prise en charge financière de l’hébergement des intéressés par l’aide sociale, la réponse donnée à une demande d’accueil dans une structure d’hébergement d’urgence ne peut être considérée comme une décision d’admission à l’aide sociale.

La décision d’admission au sein d’un centre d’hébergement d’urgence est assimilée au dispositif de veille sociale qui, de par sa nature, ne peut être considéré comme une décision d’admission à l’aide sociale. C’est la raison pour laquelle la décision contestée en l’espèce ne relève pas de la compétence des juridictions de l’aide sociale, et plus particulièrement de la Commission départementale d’aide sociale. Normalement, la CDAS aurait du avoir compétence en la matière. Cependant, le Conseil d’État considère qu’en l’absence de prise en charge financière, il n’y a pas de décision d’admission à l’aide sociale (article L.131-2 du Code de l’action sociale et des familles) et donc les juridictions de l’aide sociale sont incompétentes.

Par ailleurs, le requérant a posé par l’intermédiaire d’une Question prioritaire de constitutionnalité la question de la conformité à la Constitution de l’article L.134-1 du Code de l’action sociale et des familles, établissant la compétence des commissions départementales d’aide sociale. Selon lui, l’absence de procédure de référé-suspension et de recours suspensifs devant les Commissions départementales et centrales d’aide sociale nuirait au droit à un recours effectif et à l’égalité des justiciables (Fl. Faberon, obs. CE, 27 juillet 2016, n°400144, M.A…, RDSS 2016, p.980).

Ainsi, en ayant retenu l’incompétence des juridictions de l’aide sociale au profit de celle du tribunal administratif, on peut alors considérer que la solution rendue par le Conseil d’État en l’espèce est favorable au requérant, au regard de la  QPC soulevée par celui-ci. Cependant, au-delà de cet élément, cette décision conforte la situation d’éclatement du contentieux de l’aide sociale (II).

 

  1. II) Une répartition des compétences juridictionnelles en matière d’aide sociale confortant l’éclatement du contentieux en la matière.

En retenant l’incompétence des juridictions de l’aide sociale pour traiter de décisions accueillant ou rejetant des demandes d’accueil dans une structure d’hébergement d’urgence, la haute juridiction administrative précise la répartition des compétences entre les juridictions de l’aide sociale et les juridictions de droit commun.

La difficulté est celle de trancher en faveur de la compétence des juridictions spécifiques de l’aide sociale ou des juridictions de droit commun en matière de refus d’admission au sein d’une structure d’hébergement d’urgence ; alors même que le contentieux de l’aide sociale est fortement éclaté.

Le contentieux de l’aide sociale est un contentieux d’attribution (Fl. Faberon, obs. CE, 27 juillet 2016, n°400144, M.A…, RDSS 2016, p.980). Les juridictions de l’aide sociale, à savoir les Commissions départementales d’aide sociale et les Commissions centrales d’aide sociale, ont une compétence d’attribution, car elles sont chargées d’un contentieux technique et spécifique. Ainsi, ce qui n’est pas attribué expressément par un texte aux juridictions de l’aide sociale ne relève pas de leur compétence, mais de celle des juges de droit commun.

 

 

Dès lors, une décision d’admission à l’aide sociale ne peut être assimilée à une décision de refus d’orientation au sein d’une structure d’hébergement d’urgence : ce sont deux éléments différents, avec leurs spécificités.

En l’espèce, le Conseil d’État pouvait trancher en faveur de la compétence des juridictions de l’aide sociale, en se basant sur les articles L.121-7 ou L.131-2 du Code de l’action sociale et des familles. Cependant, comme nous l’avons précédemment évoqué, le Conseil d’État a préféré se baser sur la nature du dispositif de veille sociale. En réalité, c’est la nature de la décision d’orientation vers une structure d’hébergement d’urgence, qui n’implique pas de décision de prise en charge financière, qui fait qu’il ne s’agit pas d’une décision d’admission à l’aide sociale.

On cherche à délimiter ce qui relève ou pas de la compétence d’attribution des juridictions de l’aide sociale afin de partager le contentieux.

La décision rendue a le mérite de préciser la répartition des compétences entre les juridictions de droit commun et les juridictions de l’aide sociale. Toutefois, cette décision conforte une situation d’éclatement du contentieux qui peut également accroître les difficultés rencontrées par les requérants.

De manière générale, se pose alors le problème de l’accès au droit des justiciables saisissant les juridictions de l’aide sociale. Il s’agit souvent de populations fragilisées, en situation de grande précarité. L’éclatement du contentieux peut alors accentuer les difficultés rencontrées. Or, il est important de pouvoir faire valoir ses droits, en ayant notamment la possibilité de contester une décision de refus d’accueil au sein d’une structure d’hébergement d’urgence, d’autant plus lorsque l’on se trouve dans une telle situation d’importante précarité.

Afin de favoriser l’accès aux droits, l’auteur Florence Faberon (Fl. Faberon, obs. CE, 27 juillet 2016, n°400144, M.A…, RDSS 2016, p.980) propose la mise en place d’une « juridiction sociale unique », dans le cadre d’une réforme du contentieux de l’aide sociale, afin de pallier aux difficultés liées à son éclatement. La question qui se pose est celle de l’opportunité d’une telle réforme, ou si un réaménagement du contentieux existant peut s’avérer suffisant.

On peut également se demander s’il n’aurait pas été opportun, en l’espèce, de retenir la compétence des juridictions de l’aide sociale, au regard de la situation des personnes demandant à bénéficier d’un accueil au sein d’une structure d’hébergement d’urgence ? Celles-ci seraient peut-être davantage à même de trancher ces situations.

Par ailleurs, le commentaire de cette décision nécessite de s’intéresser à la situation actuelle de l’hébergement d’urgence. La Fondation Abbé Pierre constate la substitution de logements manquants au profit de solutions d’hébergements temporaires et précaires; et fait part également de la sélectivité de plus en plus importante effectuée par les structures d’hébergement d’urgence.

A ce titre, afin de favoriser l’accès à un logement stable pour les personnes en difficulté, la Fondation Abbé Pierre propose la logique du « logement d’abord », consistant à proposer un accès direct au logement, ainsi que la possibilité d’un accompagnement global et adapté à chaque personne (voir Rapport Annuel n°22 de la Fondation Abbé Pierre, «L’état du mal-logement en France 2017 » – 15 idées contre la crise du logement, p.15). Cela permettrait de lutter plus efficacement contre le mal-logement.

 

 

 

Finalement, la solution rendue par le Conseil d’État a le mérite de clarifier la situation en matière de répartition de compétences entre les juridictions de l’aide sociale et les juridictions de droit commun. Néanmoins, l’éclatement du contentieux de l’aide sociale peut s’avérer défavorable aux justiciables concernés. C’est pourquoi la clarification des règles et des voies de recours aux juridictions de l’aide sociale, combinée avec l’action des pouvoirs publics, pourra permettre l’amélioration des situations des personnes concernées, notamment en matière de mal-logement.